Постные перспективы Аги
В феврале на подведении итогов работы Агинского Бурятского округа в 2018 году бессменный моральный лидер агинчан Баир Жамсуев, который в последние годы представляет регион в Совете Федерации, заявил, что Администрация округа в своём нынешнем виде себя изжила, и что-то необходимо менять.
Слова сенатора вызвали лёгкий шумок в зале и некоторые интерпретации в региональных СМИ в течение нескольких дней после памятного совещания. После этого всё заглохло и вряд ли изменится в ближайшей перспективе. Региональному правительству пока явно некогда разбираться с непонятным наследием подзабытой (а кому-то и вовсе неизвестной) автономии, но Жамсуев прав – если не изменить что-то в ближайшие годы, то от этого наследия ничего не останется.
Автономия Жамсуева
Находящийся на территории Читинской области Агинский округ стал самостоятельным субъектом Российской Федерации в 1992 году, когда в стране не то что автономию – суверенитет раздавали всем желающим. В 2007 году округ и область провели референдумы об объединении в Забайкальский край, который был образован в результате слияния двух субъектов весной 2008 года.
Экономическая и политическая история Агинского Бурятского автономного округа (АБАО) очевидно разбита на два временных промежутка – до того, как Баир Жамсуев стал Главой Администрации АБАО, и после того, как он возглавил округ.
Особенного экономического фундамента у аграрного округа не было – только Орловский ГОК в Новоорловске, и до конца 90-х автономный субъект федерации влачил довольно жалкое существование. Жамсуев, проведший с 1993 года два созыва в Госдуме, в 1997-м выиграл выборы и решился на эксперименты, выходящие за рамки традиционного выбивания денег из Москвы.
Новая администрация ввела налоговые льготы, пытаясь привлечь к регистрации на своей территории крупных налогоплательщиков. Агинский округ не был единственным субъектом, который экспериментировал с подобными методами. Многие небогатые регионы в те годы пробовали применить точно такую же тактику – так делали в Калмыкии, на Сахалине, в Магадане, Ингушетии. Пробовали и в Читинской области, где пытались создать зону налогового благоприятствования «Даурия», но с ней ничего не выгорело. Поначалу не очень получалось и у агинчан – в 2001 году федеральный Минфин настойчиво рекомендовал льготы отменить. Практически все федеральные компании из округа сразу исчезли, но несколько осталось, в том числе и финансово-промышленная группа ныне покойного олигарха Бориса Фёдорова, который был членом совета директоров Газпрома, Сбербанка и ряда других крупных федеральных компаний. В нулевых ушедший из федерального правительства Фёдоров продавал акции, в числе прочих — Газпрома, и в бюджет округа рекой потекли отчисления от налога на прибыль.
Бюджет округа, который в 1997 году составлял около 215 миллионов рублей, из которых собственные доходы были около 10 проц. (26,5 миллиона рублей), к 2002 году вырос в четыре раза – до 1,1 миллиарда рублей.
При этом собственные доходы выросли в 15 раз – до 384 миллионов рублей (федерация давала около 650 миллионов). В 2003 году бюджет округа составлял уже 2,6 миллиарда рублей, в 2004 году – 3,5 миллиарда. В 2006 году, за два года до конца автономии, доходы бюджета округа составляли 17,5 миллиарда рублей, 90 проц. из которых приходились на собственные доходы. Это было даже чуть больше бюджета Читинской области.
Администрация АБАО при Жамсуеве пустила невероятные доходы на развитие социальной инфраструктуры округа, вложилась в разработку и реализацию экономических программ, врубила на полную катушку поддержку жилищного строительства, сохранение национальной идентичности, провела огромную работу по приведению в порядок сёл и насыщение окружной и муниципальных администраций подготовленными в вузах по всей стране специалистами.
В нулевых власти округа зашли буквально в каждый населённый пункт – строили, ремонтировали и расширяли школы, клубы, больницы и диспансеры, дуганы и церкви, детские сады и училища, открывали и финансировали спортивные секции, помогали талантливым детям и молодёжи.
К 2008 году в округе не осталось ни одного бюджетного учреждения, которое бы располагалось в аварийном или требующем капитального ремонта здании. Была фактически заново отстроена дорожная сеть – начиная с проходящей по территории округа федеральной автодороги «Чита – Забайкальск» и дорогостоящих проектов «Агинское – Дульдурга» и «Агинское – Нижний Цасучей», заканчивая дорогами в посёлках. Серьёзные деньги были направлены на поддержку бурятской культуры – развивались театры, которые до сих пор являются украшением и округа, и края, на совершенно иной уровень было выведено книгопечатание, проводились десятки фестивалей, в том числе, масштабная «Алтаргана».
Округ участвовал в финансировании строек и в Чите – например, дацана и спортивного комплекса «Высокогорье».
АБАО к излёту автономии по многим показателям был одним из лидеров среди всех российских регионов – по росту поголовья скота и сельхозпродукции (в отдельные годы обороты агропромышленного комплекса росли в 1,5 раза ежегодно), выпуску пищевой продукции и продукции деревообработки, производству кирпичей, мяса, ликёроводочной продукции, естественному приросту населения, росту внешнеторгового оборота. Поголовье овец в округе за годы работы Жамсуева выросло на 100 тысяч голов.
Разочарование объединением
Конечно, агинчане были против объединения с Читинской областью, в которой даже в жирные нулевые годы было далеко не всё благополучно. Да и в Чите вряд ли стремились объединяться с сильным и своеобразным младшим братом. Но Жамсуева и главу администрации Читинской области Гениатулина убеждали в кабинетах, владельцам которых не принято отказывать. Объединение состоялось.
Через много лет после первого марта 2008 года Жамсуев публично скажет о том, что разочарован: «Потому что ситуация социально-экономическая в Забайкалье не стала лучше, а где-то даже стала хуже, особенно для Агинского округа».
В ходе кампаний по убеждению жителей области и округа в необходимости объединяться один из основных тезисов заключался в том, что районы Читинской области по уровню развития постепенно и в том числе благодаря поддержке федерального центра поднимутся до уровня муниципалитетов АБАО. При этом всем было понятно, что офшор рано или поздно закончится, а кроме сельского хозяйства и стагнирующего Новоорловского ГОКа у экономики округа не было серьёзного фундамента. Кроме того, казалось, что объединительные процессы – это часть общефедерального тренда, мимо которого пройти всё равно не удастся, и сама география вложенной в Читинскую область Аги требовала создания единого региона.
Агинчанам обещали полноценное представительство в Заксобрании объединённого Забайкальского края (в парламенте из 50 депутатов была установлена квота в пять человек на представителей от округа) и правительстве региона (вводилась должность вице-премьера – руководителя Администрации Агинского Бурятского округа) и, собственно, сохранение Администрации округа отдельным органом исполнительной власти.
Довольно быстро оказалось, что данные перед объединением обещания никто не собирается выполнять. Переходить на постную рыбу с жирной свининки оказалось непросто и неприятно. Если технологические решения воплотили в жизнь – были депутаты, вице-премьер и госорган на базе Администрации АБАО, то о поддержании достигнутого во времена автономии уровня речи не шло.
В 2013 году в регионе стали меняться губернаторы, в 2014 году Россия залетела в организованный специально для неё экономический кризис, и наследие АБАО начали кромсать ножами оптимизации. К 2019 году от Администрации Агинского округа осталось только название – ни полномочий, ни тем более денег у этого пока ещё органа исполнительной власти нет. На третьем губернаторе власти округа и входящих в него районов стали явно и неявно тыкать чрезмерной нагрузкой, которую дают региональному бюджету построенные до объединения социальные объекты. Под говор о росте поголовья овец до миллиона голов реальное их количество в округе сократилось на 100 тысяч, откатившись к показателям конца 90-х годов.
«Работа Администрации округа в её нынешнем виде — это путь в никуда»
Жизнь в округе по-прежнему довольно сильно отличается от того, что происходит в муниципальных районах прежней Читинской области. Агинчанам удалось сохранить отстроенную во времена автономии социальную инфраструктуру, здесь по-прежнему одни из лучших школ не только в крае, но и во всей России, муниципалитеты округа продолжают лидировать в негласных и гласных рейтингах по региону, здесь ниже уровень преступности, выше рождаемость, меньше миграционный отток, а в сёлах даже визуально гораздо чище, аккуратнее, уютнее. Сохранилась система работы с органами местной власти, которые вшиты в единую систему, в том числе систему отчётности перед местными жителями. В конце каждого года сходы граждан проводят администрации сельских поселений, после этого проводятся итоговые совещания на уровне районов, после чего все собираются в Администрации округа. Собственно, на этом итоговом совещании и прозвучали слова Жамсуева о том, что пора что-то менять.
После отчётного совещания Жамсуев уточнил свои слова для «Чита.Ру». По его словам, администрация не выполняет своих задач: «Администрация округа дублирует функции других структурных подразделений правительства края, не имея при этом чётких ориентиров в экономике, социальной сфере и традиционной культуре, основная задача которой — поддерживать самобытность Агинского округа в составе Забайкальского края. Работа Администрации округа в её нынешнем виде — это путь в никуда.
Муниципальные образования видят, что у округа нет бюджета и полномочий, в результате чего они начинают работать напрямую с правительством, а немногочисленные сотрудники Администрации округа выполняют функцию передаточных звеньев. Политические вопросы округ не решает, экономические, не имея ресурсов, аналогично. Остаются только представительские функции, и такая администрация рано или поздно станет никому не нужна. На это постоянно указывают и федеральные ведомства, в которых не понимают, зачем нужен орган, который дублирует функции других.
Я уверен в том, что Администрация округа должна заняться развитием экономики, конкретно овцеводством, и вопросами развития традиционной культуры. Для этой работы нужен определённый коллектив, должны быть подготовлены программы развития с целями и дорожной картой, должны быть заложены определённые финансовые средства. Сейчас ничего этого нет. Тем же сельским хозяйством в Администрации округа занимается один человек».
Традиционное сельское хозяйство и бурятская культура – действительно единственные направления, которые могут обозначить округу перспективу. Без налоговых резидентов федерального уровня и предметного внимания региональной власти экономика округа быстро скатилась к торговле и оказанию услуг. К примеру, в Агинском районе из 600 юрлиц 80 проц. торгуют, остальные 20 проц. оказывают услуги. Примеров производства даже пищевой продукции, то есть продуктов питания, — единицы, а сельскому хозяйству округа не хватает программного подхода. Нельзя сказать, что базовый сегмент окружного АПК – овцеводство – не меняется под текущие реалии (к примеру, в нулевых была проведена работа по частичному замещению лебезной тонкорунной породы овец, выведенной ради потерявшей рынок сбыта шерсти, на полугрубошёрстную бурятскую мясную породу, которая и более неприхотлива, и может давать как шерсть, так и мясо), но этому процессу явно нужны совершенно другие импульсы, на которые у обескровленных необходимостью тянуть социальную инфраструктуру муниципалитетов не хватает сил.
Тревожно
По большому счёту, именно Жамсуев остаётся основным и, к сожалению, единственным на краевом уровне гарантом сохранения наработок автономии. Сенатор, который после объединения успел поработать в администрации президента и главным федеральным инспектором в Забайкальском крае, бывает в округе практически каждый месяц, и его слово здесь значит если не всё, то очень многое. Значимость Жамсуева-сенатора для губернаторов Константина Ильковского и особенно Натальи Ждановой была очевидна. Жамсуев не просто до деталей знает ситуацию в округе, но и обеспечивает необходимые высшим должностным лицам региона проценты на выборах – агинчане традиционно выдают самые высокие проценты за кандидатов от партии власти и за саму «Единую Россию». Но продолжаться так бесконечно не может – вне зависимости от того, что говорят агинчанам их моральные лидеры, в кабинках решение о том, куда ставить галочку, они принимают самостоятельно. И у них всё меньше поводов голосовать за президентских ставленников в Чите.
Судьба Агинского округа в составе Забайкальского края в среднесрочной перспективе не ясна. И в Москве, и почти очевидно, что уже в Чите, не очень чётко понимают, зачем нужна, к примеру, администрация округа, да и вообще – зачем нужен сам округ, если районы АБО вполне могут существовать в привычной сетке муниципальных районов объединённого региона. Вопрос с администрацией, как это вполне очевидно следует из слов Жамсуева, висит в воздухе и вряд ли разрешится в пользу здравого смысла. Программы, о которых говорит сенатор, требуют слишком гибкого, слишком сегментированного подхода к развитию территорий края, внимательной и точечной работы с муниципальными районами не только округа, но и всего региона. На эту активность у постоянно меняющейся краевой власти нет ни времени, ни, похоже, желания, ни уже и специалистов.
Может показаться – ну, чего там такого в Аге, что требует особенного внимания. Уж неужели менее значим для края Оловяннинский или там Забайкальский район. Ответ тут, с одной стороны, очевиден – конечно, все районы важны, права и будущее жителей одной, пусть даже исторически обособленной, территории не могут быть значимее, чем происходящее в муниципалитетах бывшей Читинской области. Однако речь не о выпячивании, а об использовании накопленного агинчанами опыта на благо всего региона.
Мне иногда кажется, что краевые чиновники слишком мало ездят по краю, слишком ограничены их маршруты и слишком много людей встречают их на границах муниципалитетов. Я уверен, что в краевом правительстве вообще не очень различают районы и посёлки, плохо знакомы с их достижениями, проблемами, сомнениями, и не умеют связывать эти нити в единое одеяло, имя которому – Забайкальский край. Очередное доказательство этому – инициатива по слиянию двухуровневой системы местного самоуправления, то есть муниципальных районов (плюс городские округа) и сельских поселений (плюс городские поселения) в муниципальные округа, которые призваны поглотить мелкие администрации в единые окружные администрации на базе администраций бывших муниципальных районов. Быть может, эта идея имеет право на существование, но в агинских районных администрациях к грядущей муниципальной революции отнеслись с большой тревогой. Для агинчан ликвидация поселковых администраций и администрации того же посёлка Агинское, работа с которыми выстраивалась два десятилетия, означает крах наработок, в которые вложили душу несколько поколений не только управленцев, но и всего местного населения, привыкших видеть чиновников не по телевизору, а рядом с собой – в своих домах, на своей земле, в своих отарах.
От этого, честно признаться, тревожно. Тревожно не только за Агинский округ, который кто-нибудь из бесконечной уже череды губернаторов Забайкальского края вполне может стереть из краевой нормативно-правовой базы, просто не поняв, что это и зачем. Тревожно и за остальные муниципалитеты. Непонимание того, что происходит в Агинском округе или Агинском районе почти очевидно означает непонимание происходящего в Чикое, Забайкальске или Могоче. Для этого понимания у краевой власти есть все необходимые структуры, связи между ними и ещё в строю те, кто до сих пор знает каждый, даже самый незаметный, отворот на любую забайкальскую деревню. К большому сожалению, возможности этой медленно дряхлеющей системы, этот опыт и эти знания не просто не используются. Такое впечатление, что в правительстве региона просто не знают, что эту работу нужно делать.
А.КОЗЛОВ, «Чита.ру».
